A Lei da Lua
José Monserrat Filho *
"O mais significativo na
viagem à Lua não foi o homem
ter pisado o solo lunar, mas ter posto os olhos na Terra."
Norman Cousins (1915-1990),
escritor e político norte-americano
"Todos eles estão errados, a lua é dos
namorados", proclamava a marchinha de Armando Cavalcanti, Klécius Caldas e
Brasinha, sucesso do carnaval de 1961. Era fevereiro, claro. E nem se
iniciara ainda a corrida americano-soviética para ver quem chegaria primeiro
ao único satélite natural da Terra. Só em 25 de maio daquele ano, o
presidente John F. Kennedy anunciaria o projeto dos Estados Unidos de enviar
um homem à Lua e trazê-lo de volta à Terra são e salvo.
Romantismos e inocência à parte, a letra
antecipava uma questão depois legalmente resolvida no essencial, mas ainda
agora polêmica: a quem pertencerá a Lua? Ou melhor, considerando o lado
prático do tema da propriedade: a quem pertencerão os recursos naturais da
Lua? Ou seja: quem terá o direito de explorá-los? E mais, diante das
exigências atuais de sustentabilidade: como eles poderão ser explorados, já
que explorar a Lua como o foi a Terra torna-se inaceitável?
O problema, hoje, não é lírico, nem lunático. É
real. A NASA anunciou, em 29 de dezembro de 2008, que a sonda lunar
Chandrayaan 1, lançada pela Índia em 22 de outubro de 2008 para traçar um
atlas tridimensional da superfície da Lua, mapeando sua distribuição mineral
e química, já identificou minerais derivados do ferro, entre eles o piroxeno.
O equipamento detector, de alta resolução espacial e espectral, é o Moon
Mineralogy Mapper (M3), produzido pela NASA. Sua presença na sonda indiana
bem reflete o interesse norte-americano por tal pesquisa.
Além disso, a própria NASA já tem o plano de
construção de uma base lunar em 2020. E o projeto do novo veículo de
exploração lunar, o SPR (Small Pressurized Rover – Pequeno Jipe
Pressurizado), grande avanço em relação aos veículos usados pelos
astronautas das missões Apollo que pisaram na Lua entre 1969 e 1972. Sem
falar no desenvolvimento tecnológico de um motor de novíssima geração já
aprovado com êxito em seu terceiro teste, destinado a garantir, no mais alto
grau de segurança, a ida e a volta de astronautas à Lua, como a NASA
informou em 15 de janeiro.
Os preparativos da volta à Lua, portanto,
avançam. Há riquezas à vista. Estima-se encontrar enorme quantidade de hélio
3. Esse gás, combinado com o deutério, isótopo de hidrogênio, gera energia
em larga escala. "Bastariam 25 toneladas de hélio para fornecer eletricidade
aos Estados Unidos durante um ano", afirmou Lawrence Taylor, diretor do
Instituto Americano de Geociências Planetárias, na conferência internacional
sobre a exploração da Lua realizada em Udaipur, Índia, em 2004. Mas Taylor
reconheceu as dificuldades existentes: para extrair hélio 3 do solo lunar,
será preciso aquecer as rochas a 800 graus centígrados, e para produzir uma
tonelada desse gás serão necessários 200 milhões de toneladas de solo lunar.
E isso só será possível com a tecnologia de fusão, que ainda dá seus
primeiros passos. A seu ver, essa tecnologia só se viabilizará em 30 anos.
Mas o que são 30 anos na história da C&T? Pouco
ou quase nada. Daí que já se busca recensear as reservas de hélio da Lua,
"para estarmos prontos e dispormos de informações precisas quando a
tecnologia dos reatores funcionar", disse D.J. Lawrence, do Laboratório de
Los Álamos, Estados Unidos. Há, portanto, razões econômicas suficientes para
retornar à Lua e construir bases permanentes, a fim de explorar seus
recursos naturais.
Ressurge, então, a pergunta: como será
regulamentada a exploração dos recursos lunares?
Hoje, vigoram dois acordos internacionais sobre
a matéria, um geral e outro particular:
1) O geral é o Tratado sobre Princípios
Reguladores das Atividades Espaciais dos Estados na Exploração e Uso do
Espaço Cósmico, inclusive da Lua e demais Corpos Celestes, de 1967,
conhecido como o "Tratado do Espaço", o código maior das atividades
espaciais, assinado por 27 países e ratificado por 98 (dados de 19/12/08); e
2) O particular é o Acordo que Regula as
Atividades dos Estados na Lua e em outros Corpos Celestes, de 1979,
conhecido como o "Acordo da Lua", assinado por quatro países e ratificado
por 13 (dados de 19/12/08).
Esses instrumentos internacionais demonstram,
desde logo, que a Lua, como qualquer outro corpo celeste, e o próprio espaço
exterior são temas de natureza internacional e, portanto, não podem ser
ordenados originalmente por legislação nacional – se tal ocorresse, seria um
caso típico de usurpação unilateral de área de uso comum ou domínio público.
Não por acaso, já no preâmbulo, o Tratado do Espaço reconhece "o interesse
que apresenta para toda a humanidade o programa da exploração e uso do
espaço cósmico para fins pacíficos" e enfatiza o desejo dos Estados-Partes
de "contribuir para o desenvolvimento de ampla cooperação internacional no
que concerne aos aspectos científicos e jurídicos da exploração e uso do
espaço cósmico para fins pacíficos".
O Tratado do Espaço começa fixando os
princípios do livre uso e da sua não-apropriação do espaço e dos corpos
celestes pelos Estados. Segundo seu Art. 1º, "o espaço cósmico, inclusive a
Lua e demais corpos celestes, poderá ser explorado e utilizado livremente
por todos os Estados sem qualquer discriminação, em condições de igualdade e
em conformidade com o direito internacional, devendo haver liberdade de
acesso a todas as regiões dos corpos celestes". E conforme seu Art. 2º, "o
espaço cósmico, inclusive a Lua e demais corpos celestes, não poderá ser
objeto de apropriação nacional por proclamação de soberania, por uso ou
ocupação, nem por qualquer outro meio".
Assim, a Lua pode ser livremente explorada – ou
seja, estudada, pesquisada – e usada – no sentido prático –, mas não pode
ser apropriada. Para quem entende que uma coisa somente pode ser usada se
antes pertencer ao usuário, a situação pode parecer estranha: como uma coisa
pode ser usada se não pode ser apropriada? Nesta visão, o direito de uso se
confundiria com o direito de apropriação. Um só existiria, se o outro
existisse também. Mas não é bem assim.
O direito de uso e o veto à apropriação
territorial podem, sim, vigorar ao mesmo tempo e em relação a uma mesma
coisa. Três exemplos:
1) O Tratado da Antártida, de 1959, reza, no
Art. VI, que nada nele "deve prejudicar ou de forma alguma afetar os
direitos, ou o exercício dos direitos, de qualquer Estado, ao abrigo do
direito internacional aplicável ao alto-mar", dentro da "zona situada a Sul
de 60º de latitude Sul, incluindo todas as plataformas de gelo";
2) A Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar, de 1982, permite (sob certas condições) a pesca em alto mar
– ou seja, o uso do mar, o aproveitamento de seus recursos –, mas não se
admite, de modo algum, o direito de apropriação do alto mar, que é uma zona
de uso comum;
3) O próprio Tratado do Espaço, com base no
princípio da liberdade de uso do espaço exterior, permite a utilização das
órbitas da Terra, mas não sua apropriação, o que é confirmado pela
Constituição e pela Convenção da União Internacional de Telecomunicações (UIT),
em vigor desde 1994 (com as várias emendas aprovadas até 2004), bem como
pelos regulamentos deste instituição.
O Acordo da Lua seguiu o mesmo caminho. Seu
famoso Art. 11 é cristalino neste sentido. Os três primeiros parágrafos
determinam:
1) "A Lua e seus recursos naturais são
patrimônios comuns da humanidade";
2) "A Lua não pode ser objeto de apropriação
nacional por proclamação e soberania, por uso ou ocupação, nem por qualquer
outro meio" (repete-se o Art. 1º do Tratado do Espaço); e
3) "A superfície ou o subsolo da Lua, bem como
partes da superfície ou subsolo e os seus recursos naturais, não podem ser
propriedades de qualquer Estado, organização internacional
intergovernamental ou não-governamental, organização nacional ou entidade
não-governamental, ou qualquer pessoa física; o estabelecimento na
superfície ou no subsolo da Lua de pessoal, aparelhos espaciais,
instalações, equipamentos, estações e construções, inclusive obras
vinculadas indissoluvelmente à sua superfície ou subsolo, não cria o direito
de propriedade sobre sua superfície ou subsolo e suas partes" (nada disso,
porém, pode prejudicar o regime internacional referido logo a seguir, no §
5º).
O § 4º, por seu turno, concede aos
Estados-Partes "o direito à exploração e ao uso da Lua, sem qualquer
discriminação, em condições de igualdade e em conformidade com o Direito
Internacional e as cláusulas deste Acordo". Exploração, no caso, significa
estudo, pesquisa, busca do conhecimento.
Tratando-se de exploração como aproveitamento,
o termo empregado é "exploitation", em inglês; "exploitation", em francês; e
"explotación", em espanhol. A língua portuguesa tem a palavra "explotação"
com idêntico significado, mas a prática tem preferido "exploração", a mesma
palavra usada como sinônimo de pesquisa.
Seja como for, no caso, o Acordo da Lua é
claro: este tipo de exploração (aproveitamento) não poderá ser arbitrária,
desordenada e irracional (como ocorreu na Terra).
Por isso, o § 5º do Art. 11 reza: "os
Estados-Partes obrigam-se (...) a estabelecer um regime internacional,
inclusive procedimentos adequados, para regulamentar a exploração dos
recursos naturais da Lua, quando ficar evidente que esta exploração se
tornará possível em breve".
O § 6º, por sua vez, manda que os
Estados-Partes, para ajudarem no estabelecimento do regime internacional,
informem "o Secretário-Geral da Organização das Nações Unidas, o grande
público e a comunidade científica internacional, da forma mais ampla e
prática possível, sobre todos os recursos naturais que eles descubram na
Lua". Isso significa definir os recursos naturais da Lua como de interesse
público internacional, o que implica trata-los com absoluta transparência e
amplo sentido de cooperação, para que todos os países possam ser
beneficiados por seu aproveitamento.
Com tal espírito, o § 7º indica estes
"objetivos fundamentais do regime internacional":
"a) aproveitamento ordenado e seguro dos
recursos naturais da Lua;
b) regulamentação racional destes recursos;
c) ampliação das possibilidades de utilização
destes recursos; e
d) justa distribuição entre todos os
Estados-Partes dos benefícios auferidos destes recursos, com especial
consideração para os interesses e necessidades dos países em desenvolvimento
e também para os esforços daqueles Estados que, direta ou indiretamente,
ajudaram na exploração da Lua."
Assim, o regime internacional previsto no
Acordo da Lua buscaria, em primeiro lugar, regulamentar a mineração e
aproveitamento dos recursos naturais lunares
Resumindo o exposto, o § 8 afirma que "todas as
atividades relacionadas com os recursos naturais da Lua devem ser realizadas
de modo a corresponderem aos objetivos indicados no § 7º", ora apresentados,
bem como ao que reza o § 2º do Artigo 6º do Acordo.
O § 2º do Artigo 6º permite a coleta e retirada
de amostras minerais lunares, para serem estudadas. Elas podem ser colocadas
à disposição dos outros Estados-Partes e dos cientistas. Os Estados-Partes
envolvidos com pesquisas científicas podem usar qualquer material da Lua
para manter suas expedições, mas apenas na quantidade necessária para isso.
Eis o que diz o § 2º: "Ao efetuarem pesquisas
científicas (...), os Estados-Partes têm o direito de recolher na Lua
amostras de elementos minerais e outros e retirá-las de lá. Estas amostras
ficam à disposição dos Estados-Partes que promoveram a sua coleta e podem
ser utilizadas por eles para fins científicos. Os Estados-Partes devem levar
em consideração a possibilidade de colocar parte de tais amostras à
disposição de outros Estados-Partes interessados e da comunidade científica
internacional para a realização de pesquisas científicas. Ao realizarem
pesquisas científicas, os Estados-Partes podem, também, utilizar outros
materiais da Lua para manter a capacidade vital de suas expedições, na
quantidade necessária a esse fim".
Já o § 3 do mesmo Art. 6º põe em relevo a
necessidade de colaboração entre os cientistas: "Os Estados-Partes
consideram desejável a realização, na medida mais ampla e prática possível,
de intercâmbio de cientistas e outras pessoas entre as expedições à Lua ou
às instalações lá erguidas".
Qual é a importância do Acordo da Lua em 2009,
ao completar 30 anos desde sua aprovação unânime pela Assembléia Geral das
Nações Unidas (Resolução 34/68), em 5 de dezembro de 1979?
Assinada por quatro países – França, Guatemala,
Índia e Romênia –, foi ratificado apenas por treze – Austrália, Áustria,
Bélgica, Cazaquistão, Chile, Filipinas, Líbano, México, Marrocos, Países
Baixos, Paquistão, Peru e Uruguai (dados de 19/12/2008). As principais
potências espaciais sempre o rejeitaram, a começar pelos Estados Unidos e a
antiga União Soviética (bem como a Federação Russa de hoje). Entre elas,
como se vê, apenas a França o assinou, mas não o ratificou.
Assim, apesar de legalmente vigente, o Acordo
da Lua tem escassa base de reconhecimento e apoio. Não goza do peso jurídico
e político necessário para influir nos processos de regulação das atividades
de explotação da Lua. Ainda assim, dificilmente deixará de ser referência às
futuras discussões e negociações em torno do problema. Ele configura uma
experiência rica e proveitosa. Suas principais idéias se harmonizam com as
preocupações, leis e acordos sobre desenvolvimento sustentável, hoje em alta
em todo o nosso planeta.
Aparentemente, o que mais impediu uma aceitação
mais expressiva do Acordo da Lua foi o debate que se travou sobre o conceito
de "patrimônio comum da humanidade", adotado em seus Artigos 4º e 11. O
conceito, sem uma definição clara, acabou visto como sinônimo de
"propriedade comum da humanidade", o que levantava problemas jurídicos e
políticos de difícil, senão de impossível, solução. Quem seria o titular
desta propriedade? Quem representaria a humanidade?
Por essas e outras, Frans von der Dunk,
professor holandês, sugeriu a substituição de "patrimônio comum da
humanidade" por "province of all mankind", conforme a versão inglesa do
Tratado do Espaço (Art. 1º, § 1º). Esse termo foi duvidosamente traduzido
para o português como "incumbência de toda a humanidade". Maureen Williams,
professora argentina, por sua vez, propôs o termo "preocupação comum de toda
a humanidade".
As duas propostas foram apresentadas na 70ª
Conferência da International Law Association (ILA), que teve lugar em Nova
Déli, Índia, de 2 a 6 de abril de 2002, durante a reunião do Comitê de
Direito Espacial da instituição, quando se discutiram emendas para o Tratado
do Espaço, a Convenção de Responsabilidade por Danos causados por Objetos
Espaciais, de 1972, a Convenção de Registro de Objetos lançados ao Espaço,
de 1975, e o Acordo da Lua.
Relator das propostas de revisão do Acordo da
Lua, Frans von der Dunk, incluiu, nos artigos 4º, §1º, 11, § 2º, e 11, § 5º,
a permissão para a explotação comercial dos recursos lunares, inclusive por
entidades não-governamentais. Ele também suprimiu a letra "d" do § 7º do
Art. 11, que visa "promover a participação eqüitativa de todos os
Estados-Partes nos benefícios auferidos destes recursos" (lunares). Mas ele
não defendeu a extensão dos direitos de propriedade à Lua.
Nos anos da Guerra Fria, não havia clima para
se admitir a possibilidade de um amplo e inédito regime de cooperação
internacional, justamente para explorar recursos naturais tidos como
promissores, muito embora não terrestres e não de forma imediata. E, a
partir dos anos 80, com a crescente hegemonia global da visão econômica
neoliberal, e a supervalorização do papel das empresas privadas e das
privatizações, o Acordo da Lua teve reduzidas ainda mais suas chances de
êxito. Fundado sobretudo na visão dos países do chamado "Terceiro Mundo" e
em suas reivindicações de desenvolvimento e de combate à desigualdade
econômica mundial – idéias já então em franca baixa –, ele colocava-se como
que na contra-mão da história.
Hoje, o mundo se move no rumo de um novo
panorama geopolítico global. Um mundo multipolar tende a se fortalecer.
Reafirma-se o multilateralismo como necessidade imprescindível. Ressurge a
força política dos países em desenvolvimento, valorizados e mobilizados
sobretudo pelos chamados países emergentes, como a China, a Índia, o Brasil,
a África do Sul e outros.
A nova disposição de idéias e forças políticas,
mesmo que não apóie in totum o texto atual do Acordo da Lua,
possivelmente se empenhará para que os recursos da Lua sejam explotados de
modo ordenado e seguro, com regulação racional e amplo uso voltado para o
bem e o interesse de todos os países da Terra, e não como fator de
aprofundamento das desigualdades já tão grandes. Resguardados esses
princípios básicos, as empresas poderão ter ativa e importante participação
na exploração e uso, inclusive industrial e comercial, das riquezas lunares.
Mas as resistências a este enfoque persistem.
Em 2005, por exemplo, a revista Ad Astra (vol. 17, nº 3), da Nacional Space
Society, fundada nos Estados Unidos em 1974, publicou um artigo do advogado
americano Wayne White Jr. intitulado "Homesteading the High Frontier"
(Estabelecendo uma propriedade na fronteira superior) sobre como instituir
os direitos de propriedade no espaço. O autor propõe que "os Estados Unidos
e os países que pensam da mesma forma aprovem uma legislação nacional, ou,
se possível, um acordo, criando um sistema de direitos de propriedade que
não violaria a proibição de se fixar soberania territorial, adotada pelo
Tratado do Espaço".
Pela proposta, títulos de propriedade seriam
conferidos apenas às entidades que efetivamente ocupam o espaço, enquanto os
direitos de propriedade cobririam só a área efetivamente usada, mais uma
área de segurança, e seriam válidos enquanto as pessoas e as instalações
ocupam a área. As propriedades poderiam ser vendidas, herdadas e hipotecadas
do mesmo modo que as propriedades na Terra. Os Estados se comprometeriam a
respeitar os direitos de propriedade de outros países, por meio de
dispositivos de reciprocidade contidas em suas legislações nacionais.
Wayne White apresenta esta solução como análoga
àquela adotada pelos Estados Unidos, Reino Unido, França, Alemanha e Japão,
de 1981 a 1983, em suas leis nacionais sobre a mineração nos fundos
marítimos (subsolo dos oceanos). Ele conclui o artigo, dizendo que,
"seguramente, chegou a hora de as nações envolvidas de atividades espaciais
adotem uma legislação que promova o desenvolvimento comercial e o
assentamento de uma forma justa para todas as nações".
Não, essa hora não chegou, e o mais provável é
que não chegue nunca. O problema não tem como ser resolvido por meio de
legislação nacional de alguns países. Esse caminho representaria um
retrocesso desastroso no desenvolvimento progressivo do Direito
Internacional. O espaço e os corpos celestes são um tema internacional, de
sumo interesse para todos os países. Ele só pode ser solucionado por via da
cooperação entre todos os países e com base nas Nações Unidas.
A questão dos direitos de propriedade na Lua é
tão relevante que já foi objeto de duas declarações públicas da diretoria do
Instituto Internacional de Direito Espacial (IIDE), organização
não-governamental criada em 1959, que reúne cerca de 400 estudiosos do
assunto e que, em 2008, realizou seu 50º Colóquio Internacional sobre os
problemas jurídicos suscitados pelas atividades espaciais. A primeira
declaração é de 2004 e a segunda, de 22 de dezembro de 2008. Esta reitera
aquela e lhe adiciona novos argumentos.
Eis o trecho central do declaração mais
recente, "emitida em vista de visões equivocadas e de debates sobre o tema
aparecidos na imprensa", para "esclarecer" melhor pontos destacados:
"O Direito Internacional estabelece uma série
de princípios inequívocos, segundo os quais a exploração e o uso do espaço
exterior, inclusive a Lua e outros corpos celestes, são permitidos para
benefício da humanidade, mas qualquer tentativa de reclamar direitos de
propriedade sobre qualquer parte do espaço exterior, inclusive a Lua e os
outros corpos celestes, está explicitamente proibida e não tem validade
legal.
O presente regime jurídico internacional
dirige-se expressamente aos Estados e, por meio da formulação precisa do
Artigo VI do Tratado do Espaço de 1967, também às entidades
não-governamentais, indivíduos, pessoas jurídicas e empresas privadas. O
objetivo claro deste regime é preservar o espaço exterior, inclusive a Lua e
os outros corpos celestes, para a exploração e o uso por parte de toda a
humanidade, e não apenas por aqueles Estados e empresas privadas capazes de
realizar isso a qualquer hora.
Atualmente, a legislação espacial internacional
não contém dispositivos detalhados sobre a exploração dos recursos naturais
do espaço exterior, da lua e de outros corpos celestes, embora institua um
acordo geral sobre a condução de todas as atividades espaciais, inclusive
aquelas realizadas por pessoas e empresas privadas em relação a estes
recursos naturais.
O IIDE é de opinião que um regime jurídico
específico sobre a exploração de tais recursos precisa ser elaborado no
âmbito das Nações Unidas, com base no a Direito Espacial Internacional em
vigor, a fim de trazer clareza e certeza jurídica em futuro próximo. O IIDE
continuará desempenhando papel ativo em qualquer discussão que venha a ser
desenvolvida a respeito."
Em conclusão, estou certo de que o Brasil
prestaria inestimável serviço ao futuro sustentável das atividades espaciais
se atuasse incisivamente em favor da discussão e da criação de um
instrumento dedicado a criar um robusto estado de direito na volta da
humanidade à Lua, desta vez para transformá-la num posto avançado dos
melhores ideais e propósitos de nossa espécie.
* Professor de Direito
Espacial, Vice-Presidente da Associação Brasileira de Direito
Aeronáutico e Espacial, Membro da Diretoria do Instituto Internacional
de Direito Espacial, Membro Efetivo da Academia Internacional de
Astronáutica, autor dos livros "Introdução ao Direito Espacial" (SBDA-AEB,
1997) e "Direito e Política na Era Espacial: Podemos ser mais justos no
espaço do que na Terra?" (Vieira & Lent, 2007). Atualmente, é o Chefe da
Assessoria de Assuntos Internacionais do Ministério da Ciência e
Tecnologia.
