A r t i g o

José Monserrat Filho (*)

Se o satélite é de papel, alguma coisa está errada. Muito errada. E o erro pode ser de identidade, mas também pode ser de caráter.

Satélite de papel é aquele que não existe na realidade, só no papel. Ou, pior, numa intenção dissimulada, numa promessa vã. E com toda a certeza nunca será mais do que isso.

Um satélite de papel não é um satélite de verdade. Na melhor das hipóteses, seria um satélite "faz de conta", de mentirinha, de brinquedo – inofensivo, portanto. Mas como neste assunto ninguém é inocente nem brinca em serviço – muito pelo contrário –, esse, claro, não é o caso. Logo, um satélite de papel só pode ser um satélite de mentira mesmo. Ou seja, alguém está tentando enganar alguém.

A questão não é nada trivial. Tem implicações planetárias. Atinge diretamente, pelo menos, os 189 países membros da União Internacional de Telecomunicações (UIT), entre eles o Brasil.

A UIT é uma das mais antigas e conceituadas organizações intergovernamentais. Foi criada em 1865 para pôr ordem nas telecomunicações internacionais, em benefício de todos os países e também do desenvolvimento tecnológico do setor – metas que, em princípio, são mantidas até hoje.

Para tanto, em momentos capitais do avanço tecnológico, a UIT sempre procurou se atualizar e se modernizar, sobretudo nestes quase 44 anos da Era Espacial – iniciada em 1957 pelo Sputnik I –, quando as telecomunicações por satélite assumiram a vanguarda dos serviços da área e se tornaram um negócio milionário.

Só em 1998, para se ter uma noção da ordem de grandeza, os serviços de telecomunicações geraram a receita de quase US$ 34 bilhões. E, vale frisar, seus ganhos crescem em ritmo acelerado.

Assim, o satélite pode ser de papel, mas a corrida em que ele está metido não só é real como é de ouro.

Não por acaso, pois, a UIT encontra-se hoje saturada, entupida, abarrotada de satélites de papel. E o que é pior: continua perplexa e, por mais que venha se empenhando há vários anos, ainda não descobriu uma fórmula eficaz de acabar com eles.

Neste exato momento, um congestionamento gigantesco como jamais se viu tumultua por completo o processo de inscrições de satélites para a órbita geoestacionária, onde circulam os mais lucrativos empreendimentos. Os países estão requerendo muito mais freqüências e posições orbitais do que são capazes de ocupar. Grandes nuvens de satélites de papel pairam no ar, incólumes e desafiantes.

Eis alguns números eloqüentes e dramáticos a respeito:

- Nada menos de 12 satélites estão inscritos atualmente para cada posição orbital entre os meridianos 180º Oeste e 180º Leste. Essa cifra descomunal foi anunciada durante a 20ª reunião da Diretoria de Regulamentação da Radiodifusão (Radio Regulation Board - RRB) da UIT, realizada em Genebra, em setembro de 2000.

- Enquanto se estima que cerca de 75 satélites sejam lançados por ano, entre os quais de 25 a 30 satélites comerciais, o Birô de Radiocomunicação (Radiocommunication Bureau – BR) da UIT estava recebendo em meados de 2000 a média de 42 inscrições de satélites por mês, a maioria deles mera ficção.

- O banco de dados da UIT registrou em 2000 a inscrição de 448 satélites destinados a entrarem em serviço em 2004, mas, segundo as avaliações mais otimistas, cerca de 400 deles são simples simulacros, isto é, satélites de papel.

- Em setembro de 2000, havia 1.350 notificações de novos satélites sendo processadas na UIT.

- Em 1998, causou alvoroço o seguinte quadro sintomático sobre as faixas de freqüência C e KU, as mais concorridas, apresentado pela Intelsat (a primeira e a maior organização internacional de telecomunicações, fundada em 1964 por iniciativa dos EUA):

O Brasil também poderia figurar nesta lista. Em 2000, tinhamos 19 posições registradas, mas apenas oito ocupadas.

Mas, aqui cabe uma ressalva: Pela licitação realizada em agosto de 1999 pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para o "Direito de Exploração de Satélite Brasileiro para Transporte de Sinais de Telecomunicações" na órbita geoestacionária, a empresa vencedora tem até três anos para iniciar a operação do satélite, detendo o direito de exploração por 15 anos. Ganhou a concorrência a Loral Skynet do Brasil, ligada à Loral dos EUA, fabricante de satélites, que pagou R$ 33,051 milhões por uma posição orbital (banda CU), quando o preço mínimo fixado no edital era de R$ 1,850 milhão. O ágio, portanto, foi de 1.800%. As outras propostas também foram altas: a Telesat, do Canadá, ofereceu R$ 17,6 milhões, e a America Star Telecomunicações, do Grupo Alcatel Spacecom, R$ 9,2 milhões, bem acima do preço base.

Essas cifras nos dão uma idéia de quão valorizadas estão hoje certas posições na órbita geoestacionária.

Quando e por que tudo isso começou? Um caso é sempre citado como a primeira manifestação deslavada do problema. Em 1990, o Reino de Tonga, arquipélago da Polinésia, no Oceano Pacífico, país independente desde 1970, com 700 km² (metade da área da cidade de São Paulo) e 100 mil habitantes, requereu 16 posições orbitais e acabou ficando com seis. Na verdade, Sua Majestade, o Rei de Tonga, se movia conduzido pela Tongasat Ltda., empresa criada por um empresário norte-americano, o primeiro a descobrir uma mina de ouro na próprio âmbito de organização e atuação da UIT. A Tongasat alugou uma posição para a empresa Unicom e outra para a Rimsat, ambas norte-americanas, e leiloou as demais por US$ 2 milhões por ano. Em cima do lance, a Intelsat denunciou tal prática como violação dos regulamentos da UIT e como "tentativa de transformar o processo de registro de satélites na UIT em oportunidade de expeculação financeira na órbita geoestacionária". A própria Tongasat, aliás, não ocultava seu propósito de alugar, vender e comercializar os recursos orbitais, admitindo abertamente que as posições requeridas excediam suas necessidades.

Mas tudo ficou por isso mesmo. Até porque o caso do Reino de Tonga era apenas a aberração de uma anomalia que já começava a se alastrar. Nenhuma grande potência protestou, simplesmente porque em casa de enforcado não se fala em corda. Os EUA, por exemplo, em 1993, já tinham 109 posições requeridas e quase a metade delas não estava comprovadamente envolvida com satélites para valer.

Há quem chama isso de açambarcar recursos natuais limitados. O resultado não poderia ser outro: passaram a se acumular queixas sobre a míngua de posições orbitais e freqüências. Em 1998, a Intelsat decidiu abrir mão de oito de suas posições já registradas, "para dar exemplo de utilização eficiente dos escassos recursos orbitais".

Demagogia da Intelsat? Podia até ser, mas o fato é que ela lembrava ao mundo a existência de princípios internacionais básicos, já antigos, exigindo o uso racional dos recursos orbitais – exatamente o que continua não ocorrendo.

Esses princípios estão lavrados no Artigo 44 da Constituição da UIT, que, embora vigente, tende cada vez mais a ser revogado na prática. Vale a pena lê-lo antes que se torne peça de museu:

"Os membros (da UIT) deverão empenhar-se para limitar o número de freqüências e o espectro utilizado ao mínimo indispensável a fim de assegurar, de maneira satisfatória, o funcionamento dos serviços necessários. Para este fim, tentarão aplicar, no menor prazo possível, os mais recentes avanços técnicos.

Na utilização das faixas de freqüências para os serviços de radiocomunicações, os membros deverão considerar que as freqüências e a órbita dos satélites geoestacionários são recursos naturais limitados e devem ser utilizados de forma eficaz e econômica, conforme as disposições dos Regulamentos de Radiocomunicações, para permitir o acesso eqüitativo a essa órbita e a essas freqüências aos diferentes países ou grupo de países, levando em consideração as necessidades especiais dos países em desenvolvimento e a situação geográfica de determinados países."

Alguém ainda tem dúvida de que essa norma fundamental da UIT, formalmente em vigor, está sendo aniquilada?

A sensação é de caos próximo, com seus desdobramentos nada edificantes. Um dos efeitos da enxurrada de satélites de papel é o aumento desmedido do tempo necessário ao processo de coordenação entre as redes de satélites, as antigas e as novas, para evitar colisões e interferências mútuas. O atraso neste trabalho indispensável que já era grande, de 100 semanas – ou seja, quase de dois anos – ampliou-se ainda mais no final de 2000, chegando a 119 semanas. Esse dado consta do recente relatório do diretor do próprio Birô de Radiocomunicação (BR) da UIT. Para ele, em função do atraso crescente, o sistema de coordenação de satélites está "à beira do colapso" e jamais foi tão crítico quanto agora.

Os ânimos se exacerbam. "Os satélites de papel são os mais perigosos delinqüentes", declarou diante de toda a indústria do setor o presidente da GE American Communications Inc. (GE Americom), John Connelly, ao receber o título de o "Executivo do Ano na área de Satélites", na Conferência Internacional Satélite 2000, no ano passado em Washington.

Na realidade, como testemunha o próprio diretor do BR da UIT, as empresas privadas do setor estão cada vez mais preocupadas com a aparente impotência da UIT para resolver o impasse. A seguir assim, não se exclui a hipótese de que as empresas busquem um fórum alternativo para processar as inscrições de satélites.

Os mecanismos de coordenação da UIT, que tão bons serviços prestaram no passado, podem estar sendo desmoralizados hoje. O jurista norte-americano Gerald E. Oberst Jr. (2001) confirma de certo modo essa tendência ao observar que "as estruturas regulatórias dos EUA e da Europa já não insistem em que o processo de coordenação na UIT seja completado antes dos satélites serem postos em serviço".

O Birô de Radiocomunicação (BR) tem esperanças de que a introdução da inscrição eletrônica de satélites alivie o desgaste do congestionamento. Mas não é difícil perceber que nenhuma solução técnica, por melhor que seja, poderá alcançar o âmago do problema.

Na Diretoria de Regulamentação da Radiodifusão (RRB) da UIT, há quem veja uma saída no aspecto financeiro da questão e aposte na possibilidade da própria UIT leiloar freqüências e posições orbitais como forma de deter a avalanche de inscrições fictícias. Ocorre que uma nova lei nos EUA proíbe o governo de aceitar esses leilões na UIT.

O Grupo de Trabalho sobre a reforma da UIT, criado com grandes expectativas em 1999, vê a crise no processo de inscrição de satélites como "o problema mais urgente" a ser enfrentado no setor de rádiocomunicação da instituição. Esse grupo vai promover sua 4ª reunião no próximo mês de abril, em Salvador, Bahia. Quem sabe, com a ajuda dos orixás e babalaôs baianos, se conseguirá o milagre de acender uma luz no fundo deste túnel.

Mas não se pode acusar a UIT de inanição diante da crise. Com base nas propostas da Resolução 18, aprovada na Conferência Plenipotenciária de Kioto, em 1994, a Conferência Administrativa Mundial de Radiocomunicações, de 1997, adotou em sua Resolução 49 três providências principais:

1) Reduzir de seis para cinco anos o tempo exigido para que um satélite inscrito numa determinada órbita comece a funcionar, e de três para dois anos o período adicional permitido para complementar o processo, mas agora em condições mais restritas; e

2) Implementar os procedimentos de diligência ou averiguação administrativa devida (administrative due diligence), requerendo que cada país forneça evidências da seriedade de um projeto de satélite para o qual foi requerida uma posição orbital. O país que não apresentar as informações necessárias, antes do lançamento do satélite ou nos cinco primeiros anos de sua inscrição, perde a prioridade para quem vem depois dele na fila dos requerimentos, e não será levado em conta no processo de coordenação dos satélites inscritos.

3) Cobrar "cost recovery", taxa de restituição do que foi gasto pela UIT ao prestar seus serviços, no valor de 1 a 2% do custo estimado do projeto de satélite proposto. Em 1999, o Conselho da UIT estabeleceu uma tabela de pagamentos desta taxa para os vários tipos de satélites registrados. Essa cobrança é vista com certa desconfiança. Os EUA e alguns outros países têm procurado limitá-la ao estritamente necessário, nem um centavo a mais. Eles não querem que isso se torne uma fonte de renda da UIT. Em 1998, a UIT havia calculado o custo de seu mais complexo processo de coordenação de satélites geoestacionários em US$ 28.710,00.

Houve quem sugerisse medidas mais radicais. Austrália, Europa e Japão tentaram introduzir um sistema de depósito prévio e outras formas de pagamento, para afastar os satélites fantasmas. A Austrália fez uma proposta concreta: cada requerimento de posição orbital deveria ser acompanhada, como prova de boa fé, do depósito de US$ 5 milhões, a ser devolvido logo que o satélite projetado entrasse em órbita. Todas essas idéias foram vetadas pelos EUA, que, nesta questão, como vários outros países, têm o rabo preso.

Para o jurista escocês Francis Lyall (2000), uma boa solução seria atribuir ao Setor de Radiocomunicação da UIT o poder de rejeitar sumariamente as notificações dúbias feitas pelos países. Mas isso é inaceitável sobretudo para os países mais poderosos, pois daria força demasiada a uma organização internacional, que, na concepção deles, não pode se sobrepor aos Estados e governos nacionais.

Que mais pode a UIT fazer em circunstância tão desfavorável? Muito pouco e, como se vê, de forma muito lenta. Ela não tem, nem nunca teve, poder judicial ou de polícia para forçar a aplicação de suas decisões. Está longe de ser uma organização supra nacional. Funciona, como sempre o fez, na base do entendimento e cooperação dos países membros, e do cumprimento voluntário por parte deles (e de suas empresas públicas e privadas) das normas adotadas de comum acordo.

Nenhum país se dispõe explicitamente a defender os satélites de papel. Não lhe cairia bem. Mas também a própria comunidade de países até agora não se mostrou suficientemente disposta a fazer o possível e o impossível para eliminar, com toda a presteza necessária, isso que ora se expande como um vírus imbatível.

Continua sendo lamentável, como muito bem frisou Francis Lyall, que o licenciamento de satélites para o uso de freqüência e ocupação de posições orbitais, que tem implicações mundiais, seja uma decisão individual dos países, pois essa decisão é sempre tomada para atender o interesse nacional, e "nenhum organismo na área internacional toma decisões em matéria de licenciamento com a visão do bem-estar do mundo como um todo".

Não há, pois, quem atue de forma sistemática e eficiente em nome e segundo o interesse público global. Isso é especialmente grave no panorama atual do mundo em que predominam com uma força sem precedentes os interesses de grandes corporações privadas, inclusive e sobretudo no campo das telecomunicações.

Como notou H. Meyerhof (1996), o serviço à comunidade fica em plano secundário em relação ao imperativo de maximizar os lucros, e o interesse dos acionistas das empresas supera o interesse público. A lógica eventualmente positiva da competição entre as empresas fica comprometida com as despesas cada vez maiores em publicidade para conquistar e manter o público consumidor. Os milhões e até bilhões de dólares gastos nos leilões de freqüências e posições orbitais devem ter o retorno mais rápido possível, e quem paga a conta em primeiro lugar são os prezados consumidores. Entrementes, as grandes empresas, mais que nunca, buscam se fundir e formar gigantescas corporações não só para racionalizar os serviços e cortar custos desnecessários, como proclamam, mas acima de tudo para aumentar a taxa de lucratividade, reduzir o impacto da competição e até suprimi-la.

Com esse pano de fundo, como falar em uso eficaz e econômico dos recursos orbitais limitados e no acesso equitativo de todos os países às órbitas mais valiosas?

Se não quiser desaparecer, parece evidente que a UIT terá de cumprir, ao mesmo tempo, duas missões incontornáveis e, à primeira vista, excludentes:

1) Ajustar-se às demandas de seus novos e poderosos clientes com todos os benefícios, complicações e desvios decorrentes do uso privado dos recursos espaciais – públicos pela própria natureza e por força do Tratado do Espaço (Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, inclusive a Lua e demais Corpos Celestes, de 1967) –, consciente de que esse uso precisa ser regulamentado de modo objetivo, isento, independente, construtivo e com espírito público; e

2) Preservar os interesses básicos da comunidade internacional, que estão na própria raiz da instituição e são sua razão de ser, a seiva insubstituível de sua vitalidade.

A conclusão é singela: a questão dos satélites de papel, por mais grave que seja, é apenas a ponta de um iceberg. Mas também pode ser o fio da meada que nos ajudará a resgatar o sentido da verdade e da racionalidade numa atividade essencial ao desenvolvimento de toda a humanidade.

* Jornalista, jurista, professor de Direito Espacial, vice-presidente da Sociedade Brasileira de Direito Aeroespacial (SBDA) e membro da diretoria do Instituto Internacional de Direito Espacial da Federação Internacional de Astronáutica. (Volta)

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